Ulovligheter etter plan- og bygningsloven

Ulovligheter etter plan- og bygningsloven foreldes heller ikke, og private parter kan dermed bli ilagt sanksjoner svært lenge etter at ulovligheten ble begått. Dersom du for eksempel kjøper en eiendom med en gammel ulovlighet vil du som ny eier dermed «arve» denne ulovligheten, og du vil også kunne bli ilagt sanksjoner av kommunen dersom det gjennomføres tilsyn etter at du har overtatt den.

Et svært sentralt spørsmål er da naturlig nok: Hva er en ulovlighet?

Generelt om ulovligheter etter plan- og bygningsloven og kommunens adgang til å ilegge sanksjoner

Kommunens plikt til å forfølge ulovligheter gjelder «overtredelser gitt i eller i medhold av denne loven». Typiske eksempler på slike overtredelser kan være at det er oppført et søknadspliktig bygg uten nødvendig søknad og byggetillatelse, at en eiendom som er avsatt til boligformål i reguleringsplan brukes til næringsvirksomhet eller at et bygg er oppført i strid med kravene i teknisk forskrift.

Selv om man kan peke på noen typetilfeller som ofte vil utgjøre ulovligheter etter plan- og bygningsloven, må imidlertid kommunen alltid foreta en konkret vurdering av om det enkelte tilfellet utgjør en overtredelse, og om denne etter kommunens skjønn bør utløse en sanksjon etter lovens kapittel 32.

Ileggelse av en sanksjon vil være et myndighetsinngrep overfor borgeren. Inngrep overfor borgerne krever hjemmel i lov. Lovhjemmelen myndighetene viser til som grunnlag for inngrepet må være tilstrekkelig tilgjengelig for borgerne og tilstrekkelig presist formulert – det såkalte legalitetsprinsippet. Dersom det oppstår tvil om hvordan inngrepshjemmelen skal tolkes, skal kommunen tolke den på en slik måte at den sikrer tilstrekkelig klarhet og forutberegnelighet for borgerne.

Hensynet bak legalitetsprinsippets krav er at man skal unngå at inngrep overfor borgene fremstår tilfeldige eller svakt rettslig forankret. Lovverket skal tolkes og anvendes på en slik måte at borgerne på forhånd skal kunne klare å lese ut av regelverket hva som er lov og hva som ikke er lov.

Dersom kommunen skal kunne ilegge private parter sanksjoner for overtredelser av plan- og bygningslovgivningen krever dette altså hjemmel i lov, og den aktuelle hjemmelen må være tilstrekkelig tilgjengelig for borgerne og tilstrekkelig presist formulert. Hjemmelens ordlyd vil stå sentralt ved tolkningen, men også andre rettskildefaktorer som forarbeider og rettspraksis vil være relevante.

Særlig om eldre ulovligheter

Dersom kommunen sanksjonerer en privat part for en overtredelse av plan- og bygningsloven, vil dette skje med hjemmel i dagens plan- og bygningslov fra 2008. Dette reiser særskilte spørsmål om i hvilken grad kommunen kan sanksjonere private parter for ulovligheter som oppstod før lovens ikrafttredelse.

Det fremgår av både lovforarbeider og rettspraksis at forhold som var i strid med eldre lovgivning kan forfølges dersom forholdet også er i strid med dagens lovgivning. Det kan for eksempel tenkes at et byggetiltak opprinnelig var oppført i strid med dagjeldende plan- og bygningslov eller reguleringsplan, mens det på grunn av etterfølgende lov- eller reguleringsendringer ikke lenger er ulovlig på sanksjonstidspunktet. I så tilfelle kan kommunen ikke sanksjonere tiltaket.

Hvis tiltaket er ulovlig etter dagens regler, kan kommunen ilegge sanksjoner dersom tiltaket også var ulovlig etter de regler som gjaldt da ulovligheten oppstod. Kommunen må da foreta en konkret vurdering av de regler som gjaldt den gangen, og tolke dem i lys av legalitetsprinsippets krav til tilstrekkelig presis og tilgjengelig hjemmel i lov.

Dette utløser en rekke kompliserte spørsmål, både av faktisk og juridisk karakter. Illustrerende for dette er de mye omtalte strandsonesakene i Bergen kommune, hvor kommunen påla en rekke grunneiere å fjerne eldre brygger og naust fordi kommunen mente disse var ulovlig oppført.

Høyesterett har nylig behandlet en av disse sakene (HR-2024-2211-A), som gjaldt spørsmålet om kommunens pålegg om å rive en ca. 76 kvadratmeter stor trebrygge oppført en gang mellom 1974 og 1978 var gyldig. Kommunen mente bryggen var meldepliktig etter § 84 i dagjeldende bygningslov av 1965, og at slik byggemelding ikke var sendt. I 2020 fattet kommunen derfor vedtak om rivning av bryggen og ila grunneier tvangsmulkt.

Bestemmelsen i § 84 i bygningsloven av 1964 påla private en meldeplikt til kommunen for blant annet kaianlegg, moloer, dokker og «andre varige konstruksjoner og anlegg». Det var enighet mellom partene om at alternativet «kaianlegg» omfattet større kaier, og at den aktuelle bryggen falt utenfor dette. Spørsmålet Høyesterett tok stilling til var om den aktuelle bryggen var å anse som «andre varige konstruksjoner og anlegg», og dermed omfattet av meldeplikten.

Høyesterett la til grunn at hensynet til klarhet og forutsigbarhet for borgerne tilsier at det legges stor vekt på ordlyden i bestemmelsen. Med bakgrunn i dette slår Høyesterett fast at uttrykket «andre varige konstruksjoner og anlegg» omfatter tiltak «av en viss størrelse», og at ordlyden derfor må tolkes innskrenkende – dvs. gis noe snevrere anvendelsesområdet enn det som følger av en alminnelig språklig forståelse.

Høyesterett slår fast at bryggens størrelse, plassering i landskapet, arealbruken i området, omfanget av terrenginngrep og bryggens bruksområde vil være av betydning for vurderingen, og legger deretter til grunn at

«brygger som kun var beregnet til privat bruk for den eiendommen den ga atkomst til, og som ikke avvek fra normal størrelse og karakter for slike brygger, ikke var omfattet av meldeplikten.»

Etter en konkret vurdering konkluderer Høyesterett deretter med at den aktuelle bryggen på 76 kvadratmeter ikke var omfattet av meldeplikten. Kommunens rivningspålegg og vedtak om tvangsmulkt var derfor ugyldig.

Dommen kan nok få prinsipiell betydning for lignende tilfeller - antakelig særlig i tilsvarende saker i strandsonen. Samtidig illustrerer saken også hvilke kompliserte spørsmål som kan oppstå i ulovlighetssaker – særlig i saker som gjelder eldre forhold – og hvilke omfattende, konkrete vurderinger som må foretas før man kan konkludere med om et forhold er ulovlig eller ikke.